L’avenir des relations stratégiques franco-britanniques

L’Europe et le Royaume-Uni à la recherche d’un point d’équilibre dans le monde post-Brexit

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Il y a quelques jours, dans un entretien avec le Guardian, le président de la République française a exhorté le gouvernement britannique à être plus décisif sur sa politique étrangère post-Brexit, et lui a demandé de « choisir un modèle ».

Le Royaume-Uni—l’une des puissances de sécurité et de défense les plus influentes de l’espace européen—a adopté une démarche plus ad hoc vis-à-vis des affaires internationales ces derniers temps.

En ce qui concerne les sanctions contre la Biélorussie, le Royaume-Uni s’est mis en rapport avec le Canada avant de consulter l’Union européenne. Et malgré les critiques européennes, françaises et allemandes des fouilles gazières turques en Méditerranée, le Royaume-Uni est resté impartial. La Grande-Bretagne et l’Union européenne ont cependant été unies afin d’établir des sanctions contre la Russie suite à l’empoisonnement du militant Alexei Navalny en août 2020.

La politique étrangère post-Brexit, plus flexible, d’une « Grande-Bretagne globale », sera caractérisée par des accords bilatéraux et « mini-latéraux » avec des partenaires internationaux clés, négociés au cas par cas. Bien que cette stratégie puisse offrir de nouvelles opportunités au Royaume-Uni, cette imprévisibilité est un coup dur pour l’Union européenne. 

Les personnalités clés de Bruxelles sont désireuses d’affirmer leur domination face aux muscles chinois souvent fléchis, à une Russie avide d’influence et à des États-Unis changeants. C’est sans doute pour cette raison que « l’autonomie stratégique » est un thème qui se présente souvent dans les discussions sur la politique étrangère à Bruxelles, et pourquoi la France et l’Allemagne ont récemment convenu de renforcer leurs liens bilatéraux en matière de sécurité. De plus, cela pourrait également expliquer l’augmentation du budget militaire allemand de 10 % entre 2018 and 2019. L’Allemagne dispose maintenant du deuxième plus grand budget de défense dans l’espace européen.

Cependant, les récentes remarques du président français ne transmettent pas seulement une préoccupation pour les liens entre Londres et Bruxelles. Emmanuel Macron s’inquiète-t-il d’une situation où le Brexit menace également les liens bilatéraux entre la Grande-Bretagne et les gouvernements des différents état-membres européens, comme ceux qui existent entre Paris et Londres ?

Le Royaume-Uni et la France ont des liens solides en matière de politique étrangère, de sécurité et de défense. Le président de la République est manifestement conscient du projet de coopération franco-britannique bien établi. Dans une « lettre aux Britanniques » datée du 1er février 2020, il mentionne « des liens si puissants entre nos deux pays » et évoque la nécessité « d’approfondir […] notre coopération en matière de défense, de sécurité et de renseignement ».

La France et le Royaume-Uni ont affirmé leurs intérêts mutuels dans les traités de Lancaster House de 2010 et dans le traité de Sandhurst de 2018. Ces accords ont été définis indépendamment des institutions de l’Union européenne, ce qui reflète la capacité des deux pays à coopérer au-delà de ces structures.

La France et le Royaume-Uni profitent tous les deux d’un poids continental considérable. Selon le Stockholm International Peace Research Institute, le Royaume-Uni avait le troisième plus grand budget militaire (48,7 billions de dollars) en 2019, après la France (50,1 billions de dollars) et l’Allemagne (49,3 billions de dollars). Cependant, avec l’annonce récent du premier ministre britannique d’une augmentation de 22,8 billions de dollars (16,5 billions de livres sterling) au cours de quatre ans pour son budget militaire, cependant, le Royaume-Uni pourrait bientôt prendre la tête des dépenses militaires en Europe.

Un rapport récent de l’Institut Montaigne et du King’s College de Londres a montré que les capacités de défense du Royaume-Uni et de la France sont très similaires. Les deux pays sont les seules puissances nucléaires européennes et sont des membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies. La France et le Royaume-Uni disposent également d’un nombre similaire de personnel militaire. De plus, selon le Centre for International and Strategic Studies, si l’on additionne les budgets de recherche et développement français et britannique, ils représentent 80 % du total des dépenses européennes de R&D. Dans un monde fragmenté, ces ressources ne sont pas négligeables.

« Des liens si puissants »

Il y a de bonnes raisons pour que cette alliance demeure forte après le Brexit. Avec la relation transmanche, la France a un partenaire sur lequel elle peut compter au niveau international, et la Grande-Bretagne reste influente sur les décisions de sécurité et de défense qui sont prises dans l’espace européen.

Les accords de Lancaster House en 2010 ont conduit tout récemment à la création de la Force expéditionnaire conjointe franco-britannique (« Combined Joint Expeditionary Force » ou « CJEF), un groupement de 10 000 soldats des deux côtés de la Manche, qui est devenu pleinement opérationnel à l’automne 2020. Si l’idée de M. Macron de la création d’une armée européenne n’a pas été bien reçue par l’Union européenne, cet organe, qui contient des soldats des deux plus grandes puissances de défense européennes, pourrait être considéré comme une incarnation de ses ambitions pour la défense continentale.

Les traités de 2010 ont également vu une coopération entre les deux pays dans le domaine des nouvelles technologies de défense. Dans le cadre du projet TEUTATES, un nouveau centre d’expérimentation hydrodynamique sera inauguré à Valduc, Bourgogne, en 2022. La coopération se poursuit également dans le cadre du projet commun de lutte contre les mines maritimes (« Maritime Mine Counter Measures » ou « MMCM ») qui, lui, prévoit la construction d’un système autonome de détection des menaces marines. En décembre 2020, le Royaume-Uni a annoncé un investissement de 184 millions de livres sterling dans ce projet, qui devrait être achevé en 2022.

Le traité de Sandhurst de 2018 n’a fait qu’élargir les relations entre les deux pays. Il a surtout renforcé la reconnaissance du fait qu’aucun de ces deux nations ne pouvait être confronté à une situation d’urgence qui n’avait pas la capacité de menacer la sécurité de l’autre.

Les deux parties ont également réaffirmé leurs engagements en matière de lutte contre le terrorisme et de partage des renseignements. Premièrement, cela est important pour M. Macron, qui a évoqué pendant son quinquennat, à plusieurs reprises, la nécessité de s’attaquer à la radicalisation et aux « séparatismes » en France. Cela répond deuxièmement à l’objectif du gouvernement britannique de défendre les frontières britanniques. 

Les deux pays ont également convenu d’approches communes pour les questions relatives en Iran, en Israël, en Libye et en Russie, et le Royaume-Uni a promis d’envoyer des avions de soutien pour aider les forces françaises dans l’opération militaire en cours au Sahel en Afrique subsaharienne.

Le Brexit aura-t-il des conséquences négatives pour d’autres projets ?

Mais malgré des réussites récentes, le bilatéralisme franco-britannique pourrait-il être en perte de vitesse à cause du Brexit et par suite du désir de la part de Bruxelles de renforcer l’autonomie stratégique d’Europe ?

Peut-être le Brexit a-t-il déjà eu un impact sur la défense aérienne commune. Après trois ans de progrès, une collaboration entre la firme britannique BAE Systems et la société française Dassault sur la construction d’un véhicule aérien de combat sans pilote (« Unmanned Combat Air Vehicle » ou « UCAV ») s’est arrêtée en 2017. Est-ce dû au Brexit ? Selon le PDG de Dassault, Eric Trappier, cette décision a provoqué de « fortes turbulences » que l’on puisse attribuer au départ du Royaume-Uni de l’Union européenne.

Depuis, les deux pays ont pris des chemins différents. Le Royaume-Uni développe son propre avion de chasse « Tempest » avec l’Italie et la Suède. Les trois pays ont signé un « protocole d’accord trilatéral » au début du mois de janvier. Et la France collabore maintenant avec l’Allemagne et l’Espagne pour développer un véhicule distinct. 

L’existence de ces deux partenariats différents est peut-être une bonne nouvelle pour l’autonomie stratégique européenne et la résilience de l’économie de défense britannique. Il est cependant dommage que les deux plus grands acteurs de la sécurité de l’espace européen ne soient pas en mesure de travailler aussi étroitement.

L’on doit espérer que la coopération sur le projet d’arme antinavire (« Future Cruise / Anti-Ship Weapon » ou « FC / ASW ») ne se fragmente pas de la même manière. Cette collaboration vise à développer de nouveaux missiles maritimes et aériennes pour remplacer les « Harpoon » britanniques et « Exocet » français d’ici 2030. Pourtant, après une première phase positive, ni Paris ni Londres ne se sont formellement engagés dans la deuxième. En toute justice, la pandémie de Covid-19 aura sans doute provoqué des pressions financières. 

Cela étant dit, il est encourageant de voir que le projet FC / ASW est clairement dans la ligne de mire de Londres. Lorsque Jeremy Quin, ministre d’état britannique au ministère de la défense, a été interrogé sur l’avenir du projet à la Chambre des communes britannique en décembre 2020, il a souligné que les deux parties continuaient à explorer la « possibilité d’une phase d’évaluation conjointe Royaume-Uni / France en 2021 ». Un engagement solide pour l’avenir du projet reste cependant à voir.

Pour l’avenir, il est clair que les deux parties aient beaucoup en commun en matière de défense et de sécurité. M. Macron avait raison lorsqu’il a déclaré au Guardian que « l’histoire et la géographie ne changent pas, donc je ne pense pas que le peuple britannique ait un destin qui est différent du nôtre ».

L’influence britannique indirecte sur l’Europe

Plus largement, pour la Grande-Bretagne, l’alliance franco-britannique n’est pas seulement bénéfique en termes de ses intérêts de sécurité nationale. Post-Brexit, ce partenariat met le gouvernement britannique en position de force en matière de politique de défense et de sécurité de l’Union européenne, dont une partie est particulièrement informelle.

Comme le souligne Ian Bond, du Centre for European Reform, la politique européenne de défense et de sécurité est « loin d’être monolithique » et peut comprendre de diverses structures informelles impliquant un groupe d’États choisis, qui fonctionnent en tandem avec l’Union européenne, tout en étant indépendant de celle-ci.

L’un de ces groupes informels est l’E3, composé de la Grande-Bretagne, de la France et de l’Allemagne. La Grande-Bretagne a exprimé un vif intérêt à rester membre de l’E3 après le Brexit. Le groupe s’est déjà prononcé collectivement sur l’accord nucléaire avec l’Iran, des attaques en Arabie Saoudite et la militarisation croissante de la mer de Chine méridionale.

Le maintien de relations solides avec la France en matière de sécurité ne peut que renforcer l’influence britannique au sein du groupe E3, en donnant à la Grande-Bretagne un rôle important dans le processus décisionnel de l’Union européenne et en lui permettant de bénéficier du soutien de la France, qui est un poids lourd en matière de sécurité.

Cela est d’autant plus important pour la Grande-Bretagne que l’utilisation de mécanismes informels tels que le E3 pourrait devenir plus courante en raison de la fragmentation de la politique étrangère européenne. Il peut parfois être difficile pour Bruxelles de forger une approche unie sur sa politique étrangère et de sécurité commune (PESC), étant donné que chaque état membre dispose d’un droit de veto. Cela a été particulièrement visible lorsque le Chypre a menacé de bloquer les sanctions de l’Union européenne contre la Biélorussie. 

Dans ce contexte, le recours à des mécanismes de sécurité européens informels constitue donc une incitation majeure à poursuivre la diversification de l’alliance franco-britannique. Post-Brexit, la Grande-Bretagne, en partenariat avec la France, pourrait avoir une influence majeure dans l’E3 et d’autres groupes de sécurité informels tels que l’Initiative européenne d’intervention (EI2), qui a été lancée par M. Macron, très conscient de l’autonomie stratégique.

L’Europe va-t-elle avoir besoin du Royaume-Uni ?

Dans le sens inverse, il y a un désir évident de la part de l’Europe de rester en bons termes avec la Grande-Bretagne en matière de défense et de sécurité. Les personnalités à Bruxelles ont été déçus lorsque la Grande-Bretagne s’est montrée réticente à formuler un cadre commun européen-britannique sur ces questions lors des négociations du Brexit de l’an dernier. Ce fut un coup dur après que le « withdrawal agreement » de 2019 a inclus des plans d’alignement stratégique et que la prédécesseure de Boris Johnson, Theresa May, ait clairement exprimé son opinion selon laquelle « la sécurité européenne est notre sécurité ».

Cela étant dit, l’Union européenne devra se méfier de l’influence indirecte que la Grande-Bretagne pourrait avoir dans les cercles de sécurité européens, à la fois de son propre chef et indirectement, par le biais d’une alliance franco-britannique renforcée.

Le membres de l’Union européennes sont évidemment conscients de la nécessité de développer une autonomie stratégique vis-à-vis d’un Royaume-Uni plus flexible, plus orienté vers l’intérieur et potentiellement plus imprévisible. Le fait que Bruxelles ait publié un document de « stratégie globale » qui a parlé « d’autonomie stratégique » au lendemain du référendum britannique sur l’Europe en 2016 n’est pas une coïncidence. Et tout en recherchant une coopération étroite en matière de sécurité avec la Grande-Bretagne dans le cadre des négociations du Brexit, les responsables politiques de l’Union européenne étaient conscients de la nécessité d’éviter de donner à la Grande-Bretagne un « levier » sur le commerce en raison de ses précieuses capacités en matière de sécurité.

Au niveau français, M. Macron s’efforcera de ne pas réduire l’autonomie stratégique européenne. Il est un président ardemment pro-européen et la souveraineté européenne est devenue un élément clé de sa politique. Voir ses commentaires au Guardian : « Je crois en un continent souverain et en des états-nations ».

Où trouver le point d’équilibre ?

Pour l’avenir, le paysage franco-britannique de la défense et de la sécurité sera délicat à naviguer après le Brexit. La diplomatie entre la Grande-Bretagne, la France, d’autres États membres essentiels de l’Union européenne et les acteurs officiels de Bruxelles sera un exercice d’équilibre complexe dans les années à venir. 

L’alliance de sécurité franco-britannique a un avenir dans un monde de plus en plus fragmenté. Coopérer avec la France, l’un des trois plus grands acteurs dans le contexte de la défense européenne, donnerait à la Grande-Bretagne un pied indirect dans le camp continental, et la France maintiendrait un partenariat de plusieurs décennies qui lui donne une portée mondiale.

Mais à plus long terme, les choses pourraient commencer à mal tourner pour l’Europe dans son ensemble si la Grande-Bretagne exerce une trop grande influence indirecte par le biais du concert franco-britannique et si des politiques britanniques plus souples décident de « shop around » [comparer des prix] en matière de politique étrangère. Que se passerait-il si un président américain faisait à la Grande-Bretagne une offre transatlantique qu’elle ne pourrait pas refuser ?

L’influence britannique sur la sécurité européenne remet également en question le concept « d’autonomie stratégique » européenne. Il s’agit d’un concept très utile et pertinent dans un monde multipolaire, mais faudrait-il un changement de définition en « autonomie spatiale européenne » si l’influence britannique en matière de sécurité s’étend à l’espace européen mais non à l’Union européenne officielle ? 

Si la Grande-Bretagne marche sur les plates-bandes d’Europe, cela pourrait provoquer la défensive de la part de Bruxelles. Afin de maintenir des relations positives avec l’Union européenne, peut-être la Grande-Bretagne devra-t-elle se contenter de prendre position en coulisses. Mais, de manière réaliste, il n’apparaît pas qu’une « Grande-Bretagne globale » serait contente de n’exister qu’en arrière-plan. Le ministre britannique des affaires étrangères, Dominic Raab, souhaite clairement que le pays « dirige le monde en tant que force du bien ». 

Mais, de l’autre côté, si l’Europe adopte une ligne trop dure avec la Grande-Bretagne, ses relations avec un partenaire de sécurité précieux pourraient se refroidir et conduire à la déstabilisation de l’alliance franco-britannique.

Pour revenir aux propos de M. Macron, le président français, comme d’autres en Europe, est évidemment en quête de cohérence au milieu de la division. À ce stade, le mieux que Bruxelles puisse espérer est un accord de sécurité formel avec la Grande-Bretagne. Cependant, comme le souligne le professeur Richard G. Whitman, associé du programme Europe de Chatham House, cela prendra du temps à se concrétiser, et ne doit pas être poussé dans l’immédiat.

Comme le soutient M. Macron, il serait beaucoup plus facile pour l’Europe de naviguer le contexte de politique étrangère et de sécurité britannique suivant le Brexit si le Royaume-Uni s’alignait sur l’un ou l’autre modèle. Mais comme il semble peu probable qu’une telle clarté se produise de sitôt, les deux parties devra employer un programme de diplomatie sensible.

Photo Paul Fiedler, Unsplash.

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